Das Wissen der Insider

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„Mein Name ist Edward Joseph Snowden. Früher stand ich im Dienst der Regierung, heute stehe ich im Dienst der Öffentlichkeit.“ So beginnt Whistleblower Snowden seine „Geschichte“. Es sind diese Sätze, die in ihrer etwas James-Bond-haften Selbstbeschreibung das auf den Punkt bringen, wofür Snowden mittlerweile prototypisch steht: für den Ex-Agenten, der die dunklen Seiten seines Gewerbes ans Licht bringt. So, als gäbe es eine Art Licence to Spill, die Lizenz zum Ausplaudern.

Permanent Record, so heißt Snowdens Buch, jedenfalls ist ein Weltbestseller, auch in Deutschland steht es seit Langem weit oben auf den Verkaufslisten. Das verweist nicht nur auf die politische Bedeutung des Falles, sondern auch auf einen Stoff, aus dem Heldenerzählungen gemacht sind: die Geschichte des IT-Experten beim US-Geheimdienst NSA, der für seine Enthüllungen alles riskierte und alles aufgab. Seit gut sieben Jahren lebt Snowden in Moskau im Exil. Heute kennt die ganze Welt sein Gesicht. Viele sehen in ihm eine Ikone für Zivilcourage und politische Transparenz.

Das ist die eine Wahrnehmung, sagt Ralf Kölbel. Aus einer anderen Sicht gilt Snowdens Geschichte als die eines Verrats, des Verrats von Staatsgeheimnissen, erklärt der Professor für Strafrecht und Kriminologie an der LMU. Und so kommt es nicht von ungefähr, dass die USA ihn mit der ganzen Härte des Gesetzes verfolgen, auch wenn ausgerechnet Donald Trump, damals noch US-Präsident, über eine mögliche Begnadigung twitterte.

Held oder Verräter?

Held, Verräter: Warum polarisiert Whistleblowing ganz offensichtlich – und das nicht nur, wenn es um die großen Fälle geht? Seit Langem beschäftigt Kölbel sich mit „Hinweisgebern“, wie Whistleblower im Deutschen heißen, mit Mitarbeitern, Insidern, die einen Missstand anzeigen. Hinweisgeber: Der Begriff klingt erst einmal wertfrei, allerdings nicht eben nach großem Kino.

Und tatsächlich spielen die allermeisten Fälle nicht wie der Snowdens auf der Weltbühne. Zwar findet derzeit der Wirtschaftskrimi um das Ex-Dax-Unternehmen Wirecard, bei dem zunächst Whistleblower Unregelmäßigkeiten aufdeckten, viel Aufmerksamkeit. Ebenso wie zu Beginn vergangenen Jahres der Fall des Augenarztes Li Wenliang, der schon früh auf eine neuartige Lungeninfektion hinwies, die sich in seiner Heimatstadt Wuhan ausbreitete, und der dafür von den chinesischen Behörden drangsaliert wurde.

Doch Kölbel versucht, das Phänomen Whistleblowing in all seinen Erscheinungsformen zu erfassen – die „kleinen“ Geschichten, die geräuschlosen Bereinigungen und die verfahrenen Konflikte, die vor den bundesdeutschen Arbeitsgerichten enden, ebenso wie die übergreifenden juristischen Debatten und die Spuren, die die „großen“ internationalen Fälle darin hinterlassen. Er versucht, herauszubekommen, was einen Mitarbeiter zu einem Whistleblower macht. Er untersucht die Mechanismen, die einen zunächst loyalen Hinweisgeber in die Illoyalität treiben und ihn schließlich dazu bringen, sein Insiderwissen in die Öffentlichkeit zu tragen. Dazu analysiert der Jurist nicht nur die Quellenlage, sondern unterfüttert sie mit empirischen Untersuchungen mit Betroffenen.

Was also ist dran am Robin-Hood-Image des Whistleblowers, am Bild von hohem Moralempfinden und Selbstlosigkeit? Spiegelt womöglich die Ambivalenz in der öffentlichen Wahrnehmung, wie das Phänomen Whistleblowing zu bewerten ist, auch eine Ambivalenz der Handlung selbst, ja sogar im Wesen des Whistleblowers? Ist das Whistleblowing, egal wie berechtigt die Kritik an Missständen im Einzelfall auch immer sein mag, nicht auch ein Feld für Rechthaber, Nervensägen und Selbstdarsteller?

„Oft sind diese Menschen so ganz anders als die Whistleblower, wie sie in der Öffentlichkeit inszeniert werden“, sagt Kölbel über die von ihm befragten Hinweisgeber. „Sie haben oft ganz andere Geschichten, da stehen meist auch gar nicht so sehr der zivilgesellschaftliche Gedanke, die politische Relevanz und diese unbedingte Zivilcourage im Vordergrund. Sondern in der Regel geht es um triviale Konflikte und auch gar nicht so gravierende Missstände.“

Wenn der Insider zum Störfaktor wird

Den typischen Whistleblower jedenfalls gibt es nicht, stellt Kölbel klar, denjenigen, den es drängt, etwas um jeden Preis aufzudecken. Sicher, je empörender oder bedrohlicher ein Missstand, desto stärker mag der Impuls sein, dagegen vorzugehen. Umgekehrt werden konfliktscheue Menschen Missstände seltener offen benennen, schon aus Angst vor negativen Folgen. Grundsätzlich aber könne jeder, unabhängig von seiner persönlichen Verfasstheit in eine Situation geraten, in der er sein Wissen preisgibt. Diesen Schluss legten viele Studien nahe, sagt der LMU-Jurist. Meist jedoch beruhen diese auf Befragungen von Unbeteiligten, die angeben sollten, wie sie sich bestimmten hypothetischen Situationen verhalten würden.

Kölbel dagegen hat „echte“ Fälle ausgewertet und rund 30 Hinweisgeber zu ihren Erfahrungen befragt. Die Gesprächspartner kamen aus ganz unterschiedlichen Branchen und Berufen, „aus dem Diplomatischen Dienst wie aus kleinen Unternehmen, es gab Wissenschaftler und Ärzte“. Die Quintessenz: Auch wenn es also den typischen Whistleblower nicht gibt – eine typische Eskalationsdynamik lässt sich durchaus beschreiben.

In aller Regel fängt die Geschichte klein an: Meist spricht der Insider zunächst mit seinem Vorgesetzten über seine Beobachtung. Findet er dort kein Gehör, meldet er den Fall der Organisationsführung, oft auch mehrmals. Hält man ihn aber hin, speist ihn mit Scheinlösungen ab oder droht ihm gar mit Repressalien, schaukelt sich der Fall langsam aber sicher auf. Bis dahin aber, stellt Kölbel klar, strebt der Insider „nahezu immer“ eine schnelle und geräuschlose Lösung an, er will die Strafverfolgungsbehörden oder die Medien gar nicht einschalten.

Lässt sich eine solche Lösung nicht erzielen, wird der Insider leicht zum „Störfaktor“. Die Kollegen schneiden ihn, schließlich hat er Loyalitätspflichten verletzt, über die sich jede Gruppe als Gruppe konstituiert. Man zweifelt seine Integrität und seine Kompetenz an, mitunter wird er zum Mobbing-Opfer. Und plötzlich geht es für den Hinweisgeber zwangsweise gar nicht mehr so sehr darum, den ursprünglichen Missstand abzustellen, sondern um die eigene Karriere, die persönliche Integrität, gar die eigene Gesundheit. „Alles, was ihn ursprünglich angetrieben hat, ist dann weitgehend überlagert“, sagt Kölbel.

Kölbel erzählt vom Fall eines Whistleblowers, der an der Studie teilgenommen hatte. Der Mann arbeitete bei einer Behörde. Als man ihn vorübergehend auf eine andere Stelle versetzte, stieß er dort auf Unregelmäßigkeiten in den Abrechnungen. Offensichtlich waren Gelder veruntreut worden, „so in Höhe von 100.000 Euro, kein Riesending“. Da er allerdings für die Kontrolle der Mittelverwendung zuständig war, setzte ihn das unter Zugzwang. Sein Vorgänger hatte die Mauscheleien nicht verfolgt, er dagegen schlug Alarm, schon allein deswegen, damit ihm die Sache „später nicht ans Bein laufen konnte“, wie Kölbel sagt. Doch das Ganze schlug auf ihn zurück: Er, der Beamte, der sonst immer gut abgeschnitten hatte, bekam schlechte Beurteilungen, wurde auf einen unattraktiven Posten versetzt. Als er schließlich an die Presse ging, legte man ihm unmissverständlich nahe, sich einen anderen Job zu suchen.

Andere Studienteilnehmer haben ähnliche Erfahrungen gemacht: Kölbel berichtet etwa von einem Arzt, der kaltgestellt wurde, weil er Qualitätsmängel in der Behandlung offenlegte, von einem Wissenschaftler bei einer Behörde, der eine „Besenkammer“ im Keller als Büro zugewiesen bekam und praktisch nicht mehr beschäftigt wurde. Wie viele Whistleblower tatsächlich ein ähnliches Schicksal trifft, darüber traut sich Kölbel keine Aussage zu. Einige Befragungen kommen zu dem Ergebnis, dass eine deutliche Mehrheit am Arbeitsplatz gemobbt wird, ihren Job verliert, gesundheitliche Probleme bekommt. „Bei unseren Untersuchungen war das ähnlich“, Kölbel aber hält das nicht unbedingt für aussagekräftig. „Diejenigen, bei denen es gut gelaufen ist, haben ja keinen Anlass, beispielsweise an einer Studie wie der unseren teilzunehmen.“

Zwischen Gammelfleisch und Dieselgate: Die Rolle von Hinweisgebersystemen

Dabei geben immer mehr Unternehmen zu Protokoll, den Wert des Whistleblowings zu sehen. Sie bauen Anlaufstellen für ihre Mitarbeiter auf, bei denen sie Missstände, oft auch anonym, anzeigen können. Telefonhotlines, elektronische Briefkästen oder Ombudsstellen – für die Firmen sind solche internen Hinweissysteme ein zunehmend wichtiges Instrument des Compliance- und Risikomanagements. Sie wollen damit Regelverstößen im Betrieb begegnen und so ökonomischen Schaden und juristische Konsequenzen vermeiden. Und, so sagt Kölbel, damit „ein Angebot machen, dass die Leute, die etwas mitzuteilen haben, das innerhalb des Unternehmens tun und nicht außerhalb“.

Kölbel und sein Mitarbeiter Nico Herold haben in einer jüngeren Untersuchung in diesem Zusammenhang all die Daten zusammengetragen, die es zu den Erfolgsversprechen des internen Whistleblowings gibt. Unterzieht man diese Untersuchungen dem Faktencheck und legt die strengen Kriterien der Evidenzbasierung an, fällt die Bilanz ernüchternd aus: Die empirisch nachweisbaren Vorteile „halten sich in Grenzen“, schreiben Kölbel und Herold. Es handele sich „derzeit um eine plausibel wirkende, aber jedenfalls um keine evidenzbasierte Strategie des Risikomanagements“.

Auch die staatlichen Aufsichts- und Strafverfolgungsbehörden setzen auf Hinweisgebersysteme. Whistleblower gelten danach als wichtige Informationsquelle, um zum Beispiel Wirtschaftskriminalität aufzudecken. Angesichts anhaltender Diskussionen auch um die sogenannte Polizeikultur, so sagt Kölbel, fordern manche Experten externe Anlaufstellen, um etwaige rechte Netzwerke oder strukturellen Rassismus bei den Sicherheitskräften besser aufdecken zu können.

Nicht zuletzt besteht in manchen Fällen ein erhebliches öffentliches Interesse daran, Missstände aufzudecken, man muss nur an „Gammelfleisch“ und „Dieselgate“ denken. Und spätestens nach jedem veritablen Skandal wird der Ruf nach einer Stärkung des Whistleblowings laut. Befürworter rechnen das Potenzial solcher Einrichtungen gerne am Beispiel USA hoch. Dort ist es üblich, dass Whistleblower finanziell von den Strafzahlungen profitieren, zu denen die wegen Wirtschaftskriminalität Belangten verurteilt werden. Kölbel dagegen hält zumindest für Deutschland den „volkswirtschaftlichen Ertrag“ staatlicher Hinweisgebersysteme für „relativ gering“.

Wollen Unternehmen und Organisationen das Whistleblowing tatsächlich befördern, müssen sie sozusagen Vertrauen schaffen, meint der Kriminologe, mit niedrigschwelligen Meldemöglichkeiten und gleichzeitig der glaubhaften Versicherung, Hinweise gutzuheißen und ihnen nachzugehen. Denn „eine ganz gravierende Größe ist die Angst“, sagt Kölbel.

Darum hält Kölbel auch einen klaren Rechtsrahmen für entscheidend: „Für diejenigen, die aus welchen Gründen auch immer zum Whistleblower werden, braucht es eine klar kalkulierbare und vorhersehbare Regulierungssituation.“ Sie müssen wissen können, worauf sie sich einlassen. Doch an einer solche Klarheit fehle es in Deutschland bislang, daran ändere auch das Geschäftsgeheimnisgesetz nicht viel, das seit April 2019 in Kraft ist, auch wenn darin erstmals eine allgemeine Erlaubnis zum Enthüllen verankert sei.

„Das Thema ist in Deutschland unterreguliert“, sagt Kölbel. „Immer wieder gab es darum wellenartig auftretende Diskussionen darüber, wie man mit dem Phänomen Whistleblowing umgehen soll.“ Mal sorgten die internationalen Fälle für Zündstoff, mal waren es Urteile, die mit Fällen in Deutschland zu tun hatten.

Neue EU-Richtlinie

An diesen rechtspolitischen Debatten will Kölbel nun im Übrigen nachverfolgen, wie sich das ambivalente Verhältnis der Deutschen zum Whistleblower an sich entwickelt hat. Aus Texten, Reden, Stellungnahmen und Presseerklärungen will der Jurist die Deutungsmuster und Rechtspositionen herausarbeiten. Das Projekt ist Teil eines von der Deutschen Forschungsgemeinschaft finanzierten Sonderforschungsbereiches zur sogenannten Vigilanzkultur.

Wiederholt führten solche Debatten zu Gesetzgebungsinitiativen im Bundestag, sie alle scheiterten. Erst mit der neuen Richtlinie der EU zum Whistleblowing kommt Bewegung in die Angelegenheit. Ende 2019 ist sie in Kraft getreten, die Mitgliedsstaaten der EU müssen sie nun in nationales Recht überführen. Die Richtlinie hat das erklärte Ziel, Whistleblower besser als bislang zu schützen, das trägt das Regelwerk schon im Namen. Nur in zehn EU-Mitgliedsstaaten gibt es bis dato dazu klare Regeln.

Doch welchen Schutz kann die EU Whistleblowern tatsächlich bieten? Die Richtlinie enthalte eine lange Verbotsliste, sagt Kölbel, alles Dinge, vor denen Hinweisgeber zu schützen sind. Aber natürlich gibt es im sozialen Gefüge eines Unternehmens eine „Wirkungsgrenze des Rechts“: „Dass ein Hinweisgeber innerhalb seines Umfeldes isoliert wird oder die Zurückweisung der Kollegen erfährt, lässt sich mit rechtlichen Mitteln schwerlich verhindern.“

Auch bleibt abzuwarten, ob die EU-Richtlinie wie angestrebt Bedingungen schaffen kann, unter denen ein Hinweisgeber anonym bleibt. Alle Unternehmen mit mehr als 50 Mitarbeitern sind danach verpflichtet, Hinweissysteme aufzubauen. Bei kleinen Firmen, kritisiert Kölbel, könne es da schwierig werden mit der Anonymität. Schließlich gibt der Whistleblower in der Regel Insiderwissen weiter, über das nur wenige im Unternehmen verfügen können. „Für alle Hinweisgeber, die wir befragt haben, hat Anonymität deshalb auch nie eine Rolle gespielt. Sie haben von Anfang an mit offenen Karten gespielt“, berichtet Kölbel.

Insgesamt aber werde die EU-Richtlinie das Schutzniveau anheben, versichert Kölbel. Sie mache zumindest das Risiko kalkulierbarer, sie stärke etwa die Position des Whistleblowers in Kündigungsschutzprozessen. Bislang ist es für ihn ein Vabanque-Spiel: Wird das Arbeitsgericht seiner Argumentation folgen, dass ein interner Vorstoß aussichtslos war, wenn er gleich nach außen gegangen ist und dann gefeuert wurde?

Die lange umstrittene Frage, ob ein Hinweisgeber sich zunächst zwingend an betriebsinterne Stellen wenden muss, ist für Kölbel mit der neuen EU-Richtlinie geklärt: Er könne sich auch gleich an Aufsichtsbehörden oder die Staatsanwaltschaft wenden. Die Richtlinie mache beide Wege gleichberechtigt auf. Nur bei der Presse „bleibt sie eng“ und sieht die Kontaktaufnahme mit Journalisten als ultima ratio.

Vor allem aber, betont Kölbel, macht die EU-Richtlinie der Tendenz nach Schluss mit Ambivalenz und Polarisierung. Der Whistleblower ist nicht gefangen im Spannungsfeld zwischen Held und Verräter: „Die Frage der Bewertung ist auf politischer Ebene jetzt entschieden: Whistleblowing ist etwas, was die Gesellschaft prinzipiell akzeptiert und deswegen auch schützt. Dieser Geist wohnt der EU-Richtlinie inne.“ Martin Thurau

Prof. Dr. Ralf Kölbel ist Inhaber des Lehrstuhls für Strafrecht und Kriminologie an der LMU. Kölbel, Jahrgang 1968, studierte Rechtswissenschaften an der Universität Jena, wo er auch promoviert wurde und sich habilitierte. Nach Stationen an der Technischen Universität Dresden, der LMU und der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster war Kölbel zunächst Professor für Kriminologie, Strafrecht und Strafverfahrensrecht an der Universität Bielefeld, bevor im Jahr 2013 an die LMU zurückkehrte.

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